اقدامات لازم برای اصلاح ساختار بودجه هنوز انجام نشده است

سخنگوی شورای نگهبان با اشاره به اینکه اصلاح ساختار بودجه دارای ابعاد متعددی است، اظهار داشت: این موضوع از جمله مسائلی است که به حال خود رها شده است.

هادی طحان‌نظیف، سخنگوی شورای نگهبان، در نشستی که در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد، ضمن گرامیداشت اعیاد شعبانیه و تبیین بندهای ۶ و ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، گفت: سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری به آسیب‌شناسی جامع و نظام مسائل این حوزه پرداخته است. با وجود گذشت بیش از ۶ سال از ابلاغ این سیاست‌ها، متأسفانه نتایج ملموس و عینی در این زمینه مشاهده نمی‌شود.

وی در ادامه به بند ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری اشاره کرد و گفت: این بند به تعیین محدوده اختیارات مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالانه کل کشور مربوط می‌شود. رویه‌ها و نظرات شورای نگهبان در خصوص لوایح بودجه می‌تواند در تحقق این بند از سیاست‌های کلی مؤثر باشد، چرا که شورای نگهبان حداقل سالی یک بار با موضوع لایحه بودجه مواجه می‌شود.

این حقوقدان شورای نگهبان همچنین بند مذکور را با اصل ۵۲ قانون اساسی مرتبط دانست و تصریح کرد: در این اصل آمده است که بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مشخص شده، از سوی دولت تهیه و برای بررسی و تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شود. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.

وی تأکید کرد: بنابراین، بر اساس قانون اساسی، تهیه و تنظیم بودجه، صلاحیت انحصاری دولت و رسیدگی و تصویب آن، صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی است. طحان‌نظیف با بیان اینکه اگر قانون جامع و مشخصی در خصوص بند هفت وجود داشت، با بسیاری از مشکلات مواجه نمی‌شدیم، افزود: به عنوان مثال، در دوره‌ای دولت خواهان این بود که مجلس تغییری در لایحه ایجاد نکند و تنها آن را رد یا تأیید کند، در حالی که این خواسته برخلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است.

وی ادامه داد: هرچند قوانین پراکنده‌ای مانند قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور و قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱ وجود دارد، اما این قوانین جامع و دربرگیرنده تمام فرآیندهای تدوین و تصویب لایحه بودجه نیستند.

سخنگوی شورای نگهبان به معرفی سه مدل در نظام‌های حقوقی دنیا و کشورهای مختلف برای بررسی بودجه پرداخت و گفت: مدل اول، مجالس بودجه‌ریز است که در آن مجالس اختیار مطلق دارند. این نوع مجالس در نظام‌های ریاستی وجود دارد. به عنوان مثال، در ایالات متحده، کنگره صلاحیت نامحدود دارد و می‌تواند بودجه را بدون هیچ‌گونه محدودیتی تغییر دهد یا حتی لایحه دولت را کنار بگذارد و خود بودجه بنویسد.

وی مدل دوم را مجالس کم یا غیر تأثیرگذار معرفی کرد و افزود: این مدل برخلاف مدل اول است و این نوع مجالس در نظام‌های پارلمانی وجود دارند. مجلس انگلیس در این دسته قرار دارد و تنها می‌تواند لایحه را بپذیرد یا رد کند و هیچ‌گونه تغییری در درآمدها و هزینه‌ها نمی‌تواند ایجاد کند.

سخنگوی شورای نگهبان در ادامه سومین مدل را مجالس تأثیرگذار نامید و بیان کرد: وضعیت این مدل بین دو مدل قبلی قرار دارد. کشورهای دارای نظام‌های مختلط، یعنی نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی، دارای چنین مجالسی هستند. این نوع مجالس می‌توانند در لایحه بودجه اصلاحاتی انجام دهند، اما در تغییر آن محدودیت‌هایی دارند.

طحان‌نظیف با اشاره به چهار مؤلفه مهم در مدل مجالس تأثیرگذار بیان کرد: این مؤلفه‌ها شامل ممنوعیت ایجاد یا افزایش کسری بودجه، ممنوعیت افزایش هزینه‌های کل، تغییر محدود به کاهش هزینه‌ها و تغییر در چارچوب تعیین‌شده از سوی مجلس است.

وی در ادامه بررسی بودجه در نظام حقوقی ایران را به مدل سوم یعنی مجالس تأثیرگذار نزدیک دانست و گفت: با این حال، تاکنون هیچ‌گونه مقرره یا حکمی که به صورت ماهوی، حدود اختیارات مجلس را در رابطه با لایحه بودجه مشخص کرده باشد، نداریم. آنچه داریم، احکام و ضوابط مربوط به قانون بودجه است.

وی تأکید کرد: از آنجا که ماهیت این دو موضوع تقریباً یکی است، می‌توانیم ملاک‌های معرفی شده برای قانون بودجه را برای لایحه بودجه نیز مدنظر قرار دهیم.

سخنگوی شورای نگهبان به سه نظریه تفسیری شورای نگهبان در رابطه با اصل ۵۲ قانون اساسی اشاره کرد و گفت: این نظریه‌ها در سال‌های ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ صادر شده است. شورای نگهبان چهار نظریه تفسیری در خصوص اصل ۵۲ قانون اساسی ارائه کرده که سه نظریه آن مرتبط با این موضوع است.

وی با اشاره به نظریه تفسیری سال ۱۳۷۴ بیان کرد: بودجه سالانه کشور و متمم آن و اصلاحات بعدی مربوط (غیر از موارد تغییر در ارقام بودجه) باید به صورت لایحه و از سوی دولت به مجلس تقدیم گردد. در مورد امکان تغییر در ارقام بودجه از طریق طرحی که نمایندگان محترم تقدیم مجلس می‌کنند، شورای نگهبان به اجماع نرسید.

این عضو حقوقدان شورای نگهبان همچنین به نظریه تفسیری سال ۱۳۷۸ اشاره کرد و گفت: با توجه به اینکه عبارت هرگونه اصلاحات در قانون بودجه کلی است، باید مصادیق آن مشخص گردد تا پاسخ روشنی ارائه شود. اول اینکه تغییر در ارقام بودجه به نحوی که در کل بودجه تأثیر بگذارد، به وسیله طرح قانونی با توجه به اصل ۵۲ قانون اساسی امکان‌پذیر نیست.

وی ادامه داد: دوم اینکه تصویب متمم و چند دوازدهم بودجه از طریق طرح قانونی با توجه به اصل ۵۲ قانون اساسی جایز نمی‌باشد. سوم اینکه در خصوص تغییر در ارقام بودجه به وسیله طرح قانونی در صورتی که در بودجه کل کشور تأثیر نگذارد، رای تفسیری نیاورده است. چهارم اینکه الحاق و حذف نیز همانند تغییر در ارقام بودجه است.

طحان‌نظیف به نظریه تفسیری سال ۱۳۹۲ اشاره کرد و افزود: بر اساس این نظریه، تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکله بودجه را تغییر دهد، امکان‌پذیر نیست و در نتیجه، خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی می‌باشد.

وی در ادامه تأکید کرد: بنابراین اگر به دنبال ضوابط و ملاک‌هایی در خصوص بندهای ۶ و ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری هستیم، نظریات تفسیری شورای نگهبان می‌تواند مدنظر قرار گیرد و این نهاد تا حدودی به بیان ضوابط پرداخته است.

وی همچنین به معنی عبارت شاکله بودجه که در نظریه تفسیری این شورا در سال ۱۳۹۲ آمده است، اشاره کرد و گفت: به نظر می‌رسد هر تغییری که سقف بودجه را افزایش دهد، شاکله را به هم زده است. همچنین اگر با تغییرات، سقف بودجه رعایت شود، اما سیاست‌ها و برنامه‌های کلان دولت که لایحه ذکر شده تحت تأثیر قرار بگیرد، شاکله بودجه به هم ریخته شده است.

وی تأکید کرد: شورای نگهبان نسبت به افزایش سقف بودجه چه در لایحه بودجه و چه در اصلاحات و تغییراتی که در طول سال به وجود می‌آید، حساس است و یکی از ایرادهای پرتکرار این شورا نسبت به لوایح بودجه سنواتی، مغایرت با اصل ۵۲ قانون اساسی است.

وی افزود: بنابراین بخشی از چارچوب یا به عبارتی دیگر حدود و ثغور تغییرات لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی مشخص و روشن است؛ از جمله اینکه سقف بودجه افزایش نیابد، برنامه‌های کلان و سیاست‌ها تغییر نکند و درآمدها و هزینه‌ها تراز باشد تا بودجه دچار کسری نشود.

وی با تأکید بر اینکه بخشی از حدود و ثغور و چارچوب تغییرات بودجه توسط مجلس شورای اسلامی همچنان مشخص و روشن نیست، گفت: در این خصوص باید نشست‌های علمی برگزار کرد و از ظرفیت مراکز دانشگاهی و پژوهشی استفاده کرد و با مطالعه تطبیقی از مدل‌های سایر کشورها نیز بهره برد.

سخنگوی شورای نگهبان در پایان این نشست علمی به سوالات متعدد حاضران پاسخ داد و در پاسخ به سوال یکی از حاضران درباره اصلاح ساختار بودجه گفت: اصلاح ساختار بودجه مورد تأکید رهبر معظم انقلاب است و این موضوع که دارای ابعاد مختلفی بوده و از موضوعات بر زمین مانده است، تاکنون اقدامی شایسته در این رابطه صورت نگرفته است. وی همچنین تصریح کرد: رهبر معظم انقلاب یکی از اصلاحات ساختاری بودجه را عدم اتکا به نفت برشمرده‌اند و از منظر حقوقی نیز بودجه یک‌ساله نباید دارای احکام غیرسالانه باشد. بودجه یک ساله جای احکام دائمی نیست. البته مجلس یک حرکت اصلاحی در این رابطه آغاز کرده است.